El gran negocio de la electricidad en España (I)

Artículo original de Eulixe: El gran negocio de la electricidad en España

A día de hoy, los precios de la electricidad en España son uno de los más elevados de la Unión Europea (UE). Por otro lado, la propiedad pública apenas genera un 5% de la energía eléctrica producida en todo el Estado. En un país donde manda un oligopolio que tiene la sartén por el mango, son muchos los cargos públicos que se benefician de una estructura mezquina que golpea sistemáticamente a la población, lo que se conoce como las «puertas giratorias«.

En el siguiente reportaje dividido en dos capítulos se analizan las características del sector eléctrico español y la situación actual, con especial hincapié en el proceso de liberalización del mercado eléctrico y en el oligopolio que se ha creado posteriormente.

El sector de la electricidad en España y la situación actual

Aunque en los años 30 del siglo pasado las tesis favorables a la nacionalización del sector eléctrico se extendieron por suelo europeo, especialmente con el interés de ejecutar grandes obras públicas que pudieran reactivar la economía y generar empleo después del colapso financiero del crack del 29, en el Estado español la iniciativa del sector eléctrico fue principalmente privada.

La creación de la Empresa Nacional de Electricidad, S.A. (ENDESA) en 194, y de la Empresa Nacional Hidroeléctrica del Ribagorzana (ENHER) en 1949 fueron las únicas herramientas del régimen franquista para mantener cierto control. Sin embargo, en los años 80 comenzaron las privatizaciones y desaparecieron estas grandes empresas eléctricas públicas, optándose por liberalizar el mercado eléctrico.

A día de hoy, el mercado eléctrico tiene un volumen anual de 13.000 millones de euros de los 32.000 millones de euros del total del sector, el resto va al transporte, distribución, subvenciones y pagos varios, que dentro de la normativa española supone generar, transportar y distribuir la energía eléctrica a nivel nacional.

En 2018, las empresas estatales representaban el 62% de la potencia eléctrica instalada en toda la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Sin embargo, la progresiva privatización del sector en el Estado español ha dejado al país en la cola del ranking: la propiedad pública apenas genera un 5% de la energía eléctrica producida en el país. De hecho, a día de hoy, España es uno de los países europeos donde la electricidad es más cara para los consumidores domésticos.

El proceso de liberalización del mercado de la electricidad en España

En 1986 se produjo uno de los primeros cambios cuando el Gobierno de Felipe González introdujo el IVA, que desde entonces carga la factura eléctrica. Durante los diez años siguientes, el precio se fijaba anualmente en el Boletín Oficial del Estado. El Gobierno pagaba a las empresas privadas por la producción, transporte y distribución, con la excepción de la empresa Endesa, la única que todavía se mantenía de propiedad pública.

El proceso de liberalización del mercado eléctrico español comenzó en 1997, ya con el Gobierno de José María Aznar (PP) con la promulgación de la Ley del Sector Eléctrico 54/1997, reformulada por la Ley 24/2013. Bruselas exigía introducir competencia en una actividad económica estratégica que hasta entonces había permanecido fuertemente intervenida por el Estado. De este modo se seguía la tendencia intelectual, entonces vigente a escala mundial, de liberalizar los más posible el sector eléctrico y aumentar su «eficiencia» pasando al sector privado su toma de decisiones y asunción de riesgos, una teoría basada en la corriente neoliberal.

En teoría, el objetivo de la liberación del mercado eléctrico era «minimizar el coste la energía eléctrica para todo tipo de usuarios, asegurar el suministro y mejorar el aire que respiramos». Las máximas de los mercados competitivos sin apenas intervención del Estado, salvo mínima regulación, se disponían para mejorar las prestaciones de un sector hasta entonces monolítico y centralizado.

La liberalización establecía, entre otras cosas, un mercado de compra y venta gestionado por el OMEL (Operador del Mercado de la Electricidad), la operadora española en el mercado común eléctrico de la península ibérica MIBEL (Mercado Ibérico de la Electricidad).

Los ocho años siguientes el precio comenzó a bajar, hasta quedarse en un 11% menos en 2004. Parte se debió al proceso de liberación, parte a varios trucos aplicados.

El primero fue el llamado Coste de Transición a la Competencia, una subvención estatal de hasta 12.000 millones de euros. Luego, desde el año 2000, se implantó el «déficit de tarifa»: la diferencia entre los ingresos por precio que reciben la empresas eléctricas y lo que (presuntamente) se gastan en generar la electricidad.  Desde entonces, los precios para los consumidores se multiplicaron por dos, un 100%.

Según Eurostat, en los 10 años transcurridos entre 2005 y 2015 los precios de la electricidad crecieron a una media anual acumulativa del 7,2%. Con el nuevo modelo, se apartó al Estado en la regulación del precio del kWh y se dejó que lo establecieran los agentes del sector eléctrico en el mercado mayorista.

El gran problema es que se liberalizó el sector mal, de tal forma que las eléctricas se forraron, primero con el Gobierno de Aznar y luego con Zapatero. Nos han estafado y la solución es intervenir el sector y que sea el Gobierno el que regule el 100% de la tarifa – Rubén Sánchez, portavoz de la asociación de consumidores FACUA

Durante los dos Gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) el precio de la luz se disparó hasta casi un 80% en parte por el déficit de tarifa heredado. Otro de los grandes cambios llegó con el Gobierno de Mariano Rajoy (PP). En 2013 se sacó adelante una gran reforma del mercado eléctrico. El objetivo era tapar un agujero que crecía a un ritmo de 4.500 millones anuales. Incluyó subidas, el fin de las primas a las renovables y un cambio en el modo de calcular la tarifa.

Además, entre 1997 y 2014, las subidas del precio final de la luz se ocultaron en el déficit de tarifa nacido de las diferencias reconocidas a las empresas entre el mercado libre creado y el precio regulado. Acumuló un saldo de 30.000 millones de euros. Cuando se cambió la norma a finales de 2013 las empresas ya habían cobrado el déficit. Su conversión en deuda avalada por el Estado se incorporó como un peaje más del recibo de la luz a pagar en quince años por los ciudadanos. Hasta 2027 no se cancelará – Economistas sin fronteras

Según los datos publicados en 2017, de cada factura de la luz, alrededor del 25% eran impuestos, IVA e Impuesto de Electricidad. El 40% los representaban los llamados peajes y cargos eléctricos con los que los consumidores sufragan los costes regulados (las subvenciones a renovables, los extras por territorios no peninsulares, el déficit de tarifa, el transporte). Sólo el 35% estaba fijado por el mercado libre: es el llamado precio mayorista de la electricidad o «pool».     

A día de hoy, la estructura legal y comercial del sistema eléctrico español se basa en el reconocimiento de dos tipos de actividades: actividades parcialmente liberalizadas (generación y comercialización) y actividades reguladas (transporte y distribución). Es decir, la generación y la comercialización de la electricidad se realizan en competencia en el nuevo mercado eléctrico, mientras que el transporte y las distribución se mantienen como actividades en monopolio reguladas por el Gobierno.

• La comercialización de electricidad: Es una actividad nueva desde 1998, realizada por empresas que tienen como función la compra de energía en el mercado mayorista y su venta a los clientes en el mercado minorista o a otros agentes del sistema. Las comercializadoras no pueden poseer redes de distribución, pero tienen derecho de uso de las redes de transporte y distribución para llevar la energía hasta sus clientes, a cambio del pago de un peaje o tarifa de acceso a la red. En este momento, existen en España más de 300 comercializadoras de electricidad registradas.

• La generación: También desde 1998, las centrales generadoras han visto modificadas su régimen económico de funcionamiento y ya no tienen asegurada su producción de energía en base a un despacho centralizado, sino que deben competir diariamente en los mercados mayoristas para intentar que sean aceptadas sus ofertas horarias de venta de electricidad. Si no lo consiguen, no pueden enviar su producción a la red eléctrica en el día siguiente. El Operador del Mercado Ibérico de la Electricidad (OMIE) es el organismo responsable de la intermediación para la compra y venta de electricidad de los generadores y los comercializadores en el mercado diario de electricidad, conjuntamente para España y Portugal. Por otro lado, la compra y venta de electricidad al por mayor para periodos de tiempo futuros es gestionada por el organismo OMIP, aunque muchos contratos de este tipo se realizan también directamente entre los agentes del mercado.

• La distribución: En este nuevo escenario, las empresas distribuidoras ya no venden la electricidad a los consumidores, pero mantienen su función de distribuir la energía eléctrica, así como construir, mantener y operar las instalaciones de distribución destinadas a situar la energía en los puntos de consumo. Por su parte, la empresa de transporte Red Eléctrica de España (REE) se ocupa de la transmisión de la electricidad entre los grandes centros de generación y consumo a través de las líneas de alta tensión de 220 y 400 kV, y sus inversiones y costes de operación y mantenimiento están retribuidas por el Gobierno.

El papel del oligopolio eléctrico español

Según el catedrático de Economía Aplicada de la UCM y experto en energía Enrique Palazuelos, el punto de partida en la formación de una estructura oligopólica fue «la posición dominante que las grandes compañías eléctricas adquirieron durante el franquismo, cuando formaban parte de los grupos empresariales que comandaban los grandes bancos como principales propietarios de las empresas eléctricas, las constructoras y otras».

Según Palazuelos, el segundo momento clave se dio en los 80, cuando el PSOE accedió al Gobierno y puso en marcha «un nuevo marco regulatorio que, por un lado, dotaba al ejecutivo de la capacidad de dirigir el sistema eléctrico y, por otro, proporcionaba notables ventajas para las compañías eléctricas y favorecía su rápida concentración».

«El tercer momento se produjo en la segunda mitad de los 90, cuando el gobierno del PP, amparado en las nuevas directrices de la UE, acabó con aquel marco y estableció otro basado en la liberalización y la acelerada privatización de los elementos del sistema que permanecían bajo control público, principalmente Endesa y Red Eléctrica de España», afirma.

Las características actuales del sistema eléctrico están directamente conectadas con lo sucedido durante las dos últimas décadas, contando con aquellos antecedentes previos – Enrique Palazuelos

Debido al proceso de liberalización, el Estado español se ha convertido en un ejemplo paradigmático de cómo las empresas privadas pueden constituir un autentico cártel y controlar un sector estratégico como el de la energía eléctrica, asegurando beneficios millonarios a través de unas facturas eléctricas abusivas.   

A día de hoy, el sector eléctrico lo dominan Endesa, Naturgy (antes Gas Natural Fenosa), EDP e Iberdrola. Estas compañías poseen la mayor parte de la capacidad instalada y de la energía eléctrica que se produce en el Estado español, a la vez que controlan la totalidad de las redes de distribución y la mayor parte de la electricidad que se vende a los consumidores.

A todas luces, forman un oligopolio, ya que dominan tanto los mercados eléctricos (mayorista y minorista) como los sucesivos segmentos (producción, distribución y comercialización) que componen el sistema eléctrico. Al respecto, tal y como los subraya Enrique Palazuelos en su trabajo El oligopolio que domina el sistema eléctrico, las compañías «controlan un negocio de colosales dimensiones que les reporta grandes beneficios, garantizados por el Estado y financiados por los consumidores».

Según cuenta […]  Enrique Palazuelos […] este negocio mueve unos 40.000 millones de euros en España, de los cuales Iberdrola, Endesa y Naturgy se llevan unos beneficios de 2.000 millones de euros gracias a la escasa competencia a la que tienen que enfrentarse tras décadas de haber construido un sistema hecho a su medida. Tanto es así, que por Naturgy han pasado dos expresidentes del gobierno –Felipe González y Leopoldo Calvo Sotelo– y por Endesa, uno –José María Aznar–, además de ministros, secretarios de Estado…- La Marea  

En este sentido, estas grandes compañías han sido acusadas reiteradamente de pactar los precios. Estos son algunos de los ejemplos:

En 2004, el Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) condenó a las empresas eléctricas Endesa, Iberdrola y Unión Fenosa a pagar multas de 901.518 euros. El TDC consideró que las firmas abusaron de su posición de dominio en varias regiones al poner de forma deliberada electricidad en el mercado a precios altos durante tres días de noviembre del 2001.

Según el Tribunal, las compañías elevaron sus precios conscientes de que su generación sería necesaria para abastecer al mercado no en primera instancia, sino después, para resolver lo que se denominan «restricciones técnicas». Competencia entendió que las divisiones de generación de Endesa en Cataluña y Andalucía, Iberdrola en Levante y Unión Fenosa en la zona centro ofertaron precios demasiado altos respecto a sus costes para que fueran casados en el mercado diario durante los días 19, 20 y 21 de noviembre del año 2001. El fallo del tribunal también añade que las compañías «lo hicieron a sabiendas de que su electricidad sería, en todo caso, necesaria para satisfacer la demanda ulterior del mercado».

En 2011, la Comisión Nacional de la Competencia sancionó a la patronal eléctrica UNESA y a las principales compañías del sector en aquella época, Endesa, Iberdrola, Gas Natural Fenosa, Hidroeléctrica del Cantábrico y E.ON, ha pagar más de 61 millones de euros en conjunto por obstaculizar el cambio de empresa comercializadora y haber tratado de fijar precios a los grandes clientes. El Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) consideró que las cinco principales empresas eléctricas del país y la patronal que las agrupa UNESA incurrieron en prácticas «muy graves«.

En 2019, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) multó a Endesa con 5.8 millones de euros y a Naturgy con 19.5 millones por presentar precios elevados en sus ofertas al mercado eléctrico. El regulador explicó que las  las compañías presentaron ofertas en el mercado diario con valores desproporcionados, por encima de su coste marginal, lo que acabó encareciendo el precio de la electricidad, lo que la ley considera infracción grave.

En el caso de Endesa, los hechos se produjeron entre octubre de 2016 y enero de 2017 en dos centrales de ciclo combinado en Cataluña (Besós 3 y Besós 5). Naturgy, por su parte, subió los precios durante el mismo periodo en ocho de sus centrales de ciclo combinado: Besós 4 y Puerto de Barcelona 1 y 2, Sagunto 1, 2 y 3; Málaga 1 y San Roque 1, en la zona de Campo de Gibraltar.

Las ofertas que ambas compañías presentaron en las centrales en las citadas fechas fueron superiores a las presentadas por otras centrales similares de ciclo combinado, causando valores «anormales y desproporcionados que alteraron el despacho de generación de electricidad».

Llegados a este punto: ¿Qué impactos tiene sobre los consumidores el hecho de que un oligopolio preste un servicio básico como la electricidad? Palazuelos ofrece la siguiente respuesta en una entrevista concedida al medio La Marea en enero de este año:

La primera es que el precio mayorista es abusivo debido al dominio que ejercen en la fijación marginalista del precio las empresas que controlan la mayor parte de la generación eléctrica. La segunda es que las retribuciones por peajes y otras cargas reguladas favorecen abusivamente a las compañías del oligopolio y a Red Eléctrica de España, lo cual en sí mismo implica una sobrecarga para la tarifa de los consumidores. La tercera es que el modo en que se trasladan los pagos regulados a la factura acrecienta el grado de abuso, merced a la fuerte proporción que representa el término de potencia con respecto al menor peso que tiene la energía realmente consumida. Y la cuarta es que el reparto de dichos pagos entre los consumidores es excesivamente asimétrico en contra de los hogares y los pequeños establecimientos, muy particularmente con los que mantienen tarifas sin discriminación horaria – La Marea 

Otros de los elementos que ha generado debate en los últimos años ha sido todo lo relativo a las puertas giratorias. En 2014, por ejemplo, según ciertas fuentes, había al menos 43 «reenganchados» en empresas energéticas tras dejar el cargo. Entre ellos se podían citar los siguientes [datos del 2014]:

• Acebes, Ángel (Iberdrola). Ex ministro del Interior y ex secretario general del PP. Miembro del consejo de administración de Iberdrola. 216.000 euros.
• Aracama, José María (Gamesa). Ex consejero de Economía y Hacienda de Navarra. Consejero independiente. 100.000 euros.
• Amador, Ángeles (Red Eléctrica). Ex ministra de Sanidad del PSOE. Consejera externa independiente. 182.000 euros.
• Atutxa, Juan María (Iberdrola). Ex consejero del Interior del País Vasco con el PNV. Consejero de Iberdrola Ingeniería y Construcción. 46.300 euros (estimación).
• Aznar, José María (Endesa). Ex presidente del Gobierno. Asesor externo de Endesa. 200.000 euros (estimación).
• Azpilicueta, Manuel (Solaria). Vicepresidente del Instituto Nacional de Industria con Adolfo Suárez. Consejero independiente de Solaria. 75.000 euros (estimación).
• Becerril, Carmen (Acciona). Ex directora general de Política Energética y Minas con el PP. Directora general de internacional de Acciona. Sueldo no público.
• Borbón-Dos Sicilias, Carlos (Abengoa). Primo de Juan Carlos I. Consejero independiente de Abengoa Solar. Salario no público.
• Borrell, Josep (Abengoa). Ex ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente y ex presidente del Parlamento Europeo. Consejero independiente externo. 300.000 euros. [Ministro de Asuntos Exteriores entre 2018 y 2019, actualmente Alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y Vicepresidente de la Comisión Europea.
• Boyer, Miguel (Red Eléctrica). Ex ministro de Economía del PSOE. Consejero externo independiente. 153.000 euros.
• Cabanillas, Pío (Acciona). Ex director general de RTVE y ex portavoz del Gobierno. Director general de imagen corporativa y marketing global de Acciona. Remuneración no pública.
• González, Felipe (Gas Natural Fenosa). Ex presidente del Gobierno. Consejero independiente (hasta abril de 2014). 126.500 euros.

Y solo es una fracción de la lista.

Según relata Enrique Palazuelos, los altos directivos de las grandes compañías eléctricas «condicionan« las principales decisiones (propuestas de leyes, normas gubernamentales etc.), tanto «para que se recojan sus intereses» como «para que no se tomen decisiones que perjudiquen a esos intereses».

En el caso de las puertas giratorias es cierto que numerosos ingenieros, economistas o abogados que se forjaron como especialistas en la actividad de las grandes empresas eléctricas después han ocupado puestos en la Administración y en los organismos reguladores. Sin embargo, sería muy exagerado considerar que la inmensa mayoría de ellos han utilizado su cargo para favorecer a sus antiguas empresas. Del mismo modo, en la dirección inversa, numerosos cargos de la Administración después han trabajado en empresas eléctricas. No cabe duda de que entre ellos habrá casos en los que con ello se compensan servicios prestados; pero en otros casos, creo, prima más la posibilidad de que esos antiguos cargos puedan hacer lobbismo –nacional o internacional– e incluso de compensaciones por amiguismo, a modo de cementerio de elefantes; sin ignorar que en otros casos se trata de buenos profesionales contratados por su capacidad técnica – Enrique Palazuelos

Lo que se deduce de todo lo anterior es que, desde el régimen franquista, aunque con antecedentes incluso antes, se han creado unas estructuras de poder tanto económicas como políticas que se han ido adaptando y transformando para perpetuar el poder de determinadas familias, apellidos y grupos sociales, independientemente de vivir en un sistema supuestamente democrático o en una dictadura de inspiración fascista.

Y, como siempre, es la ciudadanía la que sale peor parada de este negocio de la electricidad en España.